于華鵬

《環境保護法修正案（草案）》（下稱“草案“）終于結束了二審。

去年8月底,草案在醞釀了一年半后進入全國人大常委會的初次審議程序，又是近一年，草案于今年6月底進行了二審。

無論整體還是細節，二審稿與一審后向社會公開的征求意見稿和現行的環保法相比，變化都非常大?？梢哉f，幾乎每一條款都有所變動。

據悉，本次二審后將不再公開征求意見，也就是說，草案將在二審討論的基礎上修訂后直接進入三審程序。

出臺背后

“去年公開征求意見后，人大法工委和人大法律委員會去山西和山東進行了調研，同時也跟國務院法制辦、環保部交換了意見?！币晃唤咏薹ōh節的人士對經濟觀察報記者表示，“完成上述工作后，今年5月30日，人大法律委員會召開會議，對草案進行逐條審議，這次會議認為，在草案初審和征求意見過程中，提出了在環保法的定位、基本制度及主要內容等進行修改的建議，所以需要進一步完善草案，此后6月17日，人大法律委員會再次進行審議，修改后的草案就是人大常委會審議的二審稿?！?/p>

據該人士透露，在人大法律委員會的上述會議上，對于草案的修改討論主要集中在環保法定位、地方政府的環境問責、環境信息共享、農村污染防護、公眾參與、信息公開和環境處罰等問題上。

“有委員提出，目前環保法律有30多部，行政法規90多部，環保法應定位為基礎性、綜合性法律，解決共性問題，這個提法各方面都贊成，于是二審稿中增加了‘保護環境是國家的基本國策’，并明確‘環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責的原則’?！鄙鲜鋈耸勘硎?。

不僅如此，還有常委委員和部門在會上提出應明確政府、企業事業單位和公民都有環保的義務，特別是政府，更應當擔責，基于這個提議，人大法律委員會在二審稿中增加了“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的建議?！斑€有委員提出，應當將環保工作中的而一些行之有效的措施和做法上升為法律，”該人士稱，“于是在二審稿中增加了建立環境信息共享機制、未依法進行環評不得開工建設和建立跨行政重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制的規定”。

除此之外，會議上還提出了增加針對農村污染問題的條款，主要包括加強農業污染源的監測預警、施用農藥肥料等進行灌溉應采取措施防止重金屬及其他有毒有害物質污染環境等。

同時，針對環保領域“違法成本低、守法成本高”等問題提出了加大違法行為的處罰力度，像企事業單位等通過暗管、滲井和高壓灌注等排污逃避監管的，構成犯罪將追究刑事責任。

不過，對于上述會議的“重頭戲“，該人士表示，與會者特別提出了“應當建立公眾有序參與的機制”的建議，“于是在二審稿中，對環境信息公開和公眾參與單辟專章，進行了詳細規定?！?/p>

“在審議和征求意見過程中，還有的常委委員、地方、部門和專家提出，環保法是基礎法，建議采用修訂方式對環保法作全面修改，對此人大法律委員會的態度是建議做進一步研究?！痹撊耸垦a充表示。

修正幅度

與現行的環保法相比，二審稿增加、刪減和修改的條款高達59條，而現行法總共只有47條，換句話說，環保法二審的修正幅度非常大。

簡單來看，本次修改共涉及45處，主要集中在信息公開、政府責任、公益訴訟和規劃環評等方面。

比如，二審稿增加了“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，現行法第四十五條改為“各級人民政府及其有關部門存在不符合行政許可條件給予行政許可的、對環境違法行為進行包庇的、接到公民等舉報環境違法行為未及時查處的、偽造或指使偽造檢測數據的以及應當依法公開環境信息而不公開等行為之一的，對直接負責的主管人和其他直接責任人給予記過或降級處分，造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，特別的，其主要負責人應引咎辭職?！?/p>

同時，二審稿特別提出地方政府的環保規劃必須和國家規劃銜接的規定。

“這兩條修改的意義在于提出了戰略環評和規劃環評的概念，限制了地方政府無序的開發規劃對于地方環境污染的加劇，同時對于造成環境質量問題的地方政府將進行問責?！鄙虾＝煌ù髮W法學院環境資源法研究所所長王曦表示，“現在的情況是很多地方政府仍是唯GDP的發展思路，環保部的幾次環保風暴都是因此而起，所以規劃環評就是要規范地方政府犧牲環境的地方發展模式?！?/p>

此外，二審稿的最大的亮點在于專辟“環境信息公開和公眾參與”作為環保法的第五章，該章從四十三條開始共設有六條。

原全國人大環資委辦公室副主任、全國工商聯環境商會秘書長駱建華此前在接受經濟觀察報記者采訪時曾表示，環保法修改的法眼主要有兩個，其中之一就是信息的公開，他認為政府發布的信息必須公開，披露的信息應該得到社會的監督。

具體來看，二審稿提出，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”、“各級人民政府及其有關部門應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序”、“縣級以上人民政府及其環境保護等有關部門，應當依法公開環境質量、環境監測、突然環境事件及環境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用、環境質量限期達標情況等信息”、“對依法應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在編制時向公眾說明情況，征求意見”、“環保行政主管部門在收到建設項目環境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業秘密的事項外，應當予以公開”。

“這些新增的規定非常詳細也很重要，像要求建設單位編制環評影響報告時必須向公眾征求意見，就是非常大的進步和舉措，現在很多項目由于前期沒有讓公眾參與，造成影響嚴重的環境群體事件，這些突發環境污染事件大部分是信息傳導閉塞導致的，如果前期就讓公眾參與到決策中，讓信息接受公眾監督，類似的事件完全可以避免?！蓖蹶胤Q。

在此新章中，還有一個條款引起了較大的爭議。二審稿的第四十八條提出，“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起控訴?！?/p>

該條款的爭議在于明確了中華環保聯合會的訴訟主體資格，雖然二審稿沒有明確提出唯此一家，但是一部基礎法明確一家組織機構的名稱被認為嚴重“不合適”?！凹词故黔h保部，在環保法里都要界定為國務院環境保護行政主管部門，中華環保聯合會的明確出現的確不合適?！鄙鲜鼋咏薹ōh節的人士表示。

更大的爭議還來自于聯合會本身，日前有報道稱，中華環保聯合會曾違規獲取千萬財政資金，同時聯合會還定期收取污染企業會員費，如果作為公益訴訟的主體，其公益性備受質疑，有人擔憂該組織可能成為污染企業的“避風港”?！艾F在中國在公益訴訟方面的研究和實踐都嚴重經驗不足，但需要肯定的是，訴訟的主體資格應該多元，不能限定為一家?！蓖蹶乇硎?。

除了上述的重要修正之外，對于霧霾治理特別重要的“聯防聯控”機制也寫進了二審稿，其將現行法的第十五條進行了修改，提出“國家建立跨行政區重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一監測，實施統一的防治措施”。

與此配套的，二審稿還將現行法的第七條“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一管理”中“本轄區”修改為“行政區域”。

“加入聯防聯控治理的內容，體現出空氣污染治理的迫切性和長久性，更為重要的是，為防止各地方政府為環境問題扯皮提供了基礎法律的支撐?！蓖蹶乇硎?。

新意見

在人大常委會針對二審稿的分組審議會上，針對二審稿，多數委員提出了新的修改意見。

“有委員提出，環境刑事犯罪在處罰上還不夠明確，《刑法》和《治安管理處罰法》對環境保護中構成刑事犯罪的沒有具體規定，所以操作和執行起來就有困難，環保法應明確具體的刑事責任處罰?！鄙鲜鋈耸勘硎?，“還有就是有委員認為，二審稿中不應將通過暗管、滲井和高壓灌注等排污逃避監管的處罰分為構成犯罪和不構成犯罪，因為在‘兩高’關于環境污染刑事案件的相關司法解釋中，偷排行為不需要查結果，行為犯直接入罪，所以環保法應該與其配套對應，直接入罪而不應再有行政處罰的選擇”。

此外，分組會議上討論的焦點還有委員建議適當提高排污費、構建第三方主體監督政府和排污企業、對政府部門追責要有配套細則以及盡快完成修法等。

而在王曦看來，二審稿較公開征求意見稿和現行法都有很大的修改和補充，現在除了細節的修改外，更應該加入執行和操作層面的約束或配套，“法律再好，無法實現落實和執行也是枉然，如何避免地方政府和環保部門的睜一只眼閉一只眼的環境污染處理態度，如何落實環境違法的真正處罰和刑事犯罪的執法，才是最主要的?！?/p>

據了解，本次二審后草案將不再公開征求意見，也就是說，草案將在二審討論的基礎上修訂后直接進入三審程序。

此前，一位環保部官員在接受經濟觀察報記者采訪時曾表示，如果二審稿修改順利的話，“新環保法”將有望在年底出臺。